治理规划 | 周岚、丁志刚：新发展阶段中国城市空间治理的策略思考—— 兼议城市规划设计行业的变革
导读
中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。
本文字数：8031字
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作者 |
周 岚 中国城市规划学会副理事长、江苏省住房和城乡建设厅厅长
丁志刚 中国城市规划学会理事、江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任
改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。在这史无前例的过程中，城市规划设计发挥了重要作用，不仅引导快速成长的城市实现了相对有序发展，还推动了中国经济社会多年的高速增长 [1]。这些事实支撑着中国城市规划设计从业者内心深处的职业自豪，中国城市规划设计人员的实践机会和专业成果也让世界同行羡慕称道。据 2021 年 5 月泰晤士高等教育（THE） 发布的高等教育学科评级结果，中国城乡规划（A）的评级优于英国、美国、加拿大、澳大利亚和德国。
随着国家关于国土空间规划体系改革的顶层方案出台，规划设计行业的变革迫在眉睫。中央十九届五中全会明确指出，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化，“十四五”乃至今后更长时期，要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线。在新发展阶段，改革发展的综合命题更加复杂， 规划设计不能再沿袭原有主要通过蓝图管控增长的方法，而要在“百年未有之大变局”中通过空间综合治理，推动实现更高质量的发展。
针对变革的时代背景，本文从经济发展、绿色低碳、社会需求、技术革命和城市治理等多个角度，深入分析了新发展阶段的空间需求变化；从推动空间供给和需求匹配的角度，针对变化的空间需求，提出了国家、区域、城乡、城市以及城市内部等不同空间尺度的策略思考；在此基础上，围绕适应新发展阶段的改革发展要求，提出了规划设计行业的变革思考，认为规划设计行业将经历“分化— 融合”，经凤凰涅槃，将形成多专业交互协同的空间治理学科群。
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变化：新发展阶段的空间需求
新发展阶段中国的战略任务是全面建设社会主义现代化强国，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”“要在坚持以经济建设为中心的同时，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面协调发展”。在此背景下，空间及其承载的功能必然随之变化，需要推动通过空间再生产、再创造提升城市价值和品质，通过空间再优化、再塑造改善人居环境，更好地推进以人为核心的城镇化。
1.1 经济发展的视角
在国际力量深刻调整、经济全球化遭遇逆流、新冠疫情影响全球产业链供应的外部环境下，中央高瞻远瞩提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。按照十九届五中全会的部署，2035 年要实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这意味着中国经济要在已经形成的庞大规模的基础上再翻番。同时，随着中国经济向工业化纵深发展、产业结构向高级化演进，经济增长动力也从“要素驱动”“投资规模驱动”转向“创新驱动”，土地对经济增长的基础性决定作用有所改变，新发展阶段经济增长的新动能更多源自人才获取、营商环境优化、空间支撑、产权保障等综合要素的集成改善。
虽然新发展阶段的增长逻辑有所变化，但城市空间依然是中国高质量发展的重要载体。作为经济发展的主战场，城市对空间的需求从支撑外延增长转为驱动更可持续的高质量发展。从内需市场变化看，人民日益增长的美好生活，需要能够适应不同人群需要、功能更加丰富、体验更加多样、环境更加美好的更多元的空间支撑；而科技革命带来的深刻变革，将推动城市首先成为新经济发展、新基建建设和 5G、人工智能、物联网等运用的综合场景；同时中国未来新型城镇化的持续推进，意味着仍将有上亿新市民的新增长需求。从国际竞争需求看，随着全球发展格局的重构和中国国际地位的上升，建设若干具有全球和地区影响力的国际中心城市和全球城市区域将成为中国发展的现实需求；同时构建产业链相对完整的城市群地区也将成为统筹发展和安全的战略选择。
1.2 绿色低碳的视角
中国向世界庄严承诺，将力争 2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和。作为碳减排的重要场所，城市消耗的能源占全球 75%，碳排放量占世界 80%[2]。因此，传统的大量建设、大量消耗、大量排放的城市建设方式必须转型，低碳社会的构建需要空间优化的支撑。
首先，城市空间结构的合理性对碳减排至关重要， 职住平衡、公共服务配套完善、短距离的通勤和公交优先的城市，可以从源头减少不必要的交通，进而降低交通碳排放、并提高居民生活质量。
其次，通过城市组团和完整社区的构建，加上分布式的能源和水资源管理方式，可以实现更高效率的能源利用和水资源节约。
第三，通过提高建筑节能标准、推进可再生能源建筑一体化运用、全面推广绿色建筑等，可以大大降低建筑能耗；通过大力推动装配式建筑、提高建筑寿命和品质，可以降低建筑全生命周期的材料、资源和能源消耗。
第四，城市园林绿化系统是重要的碳汇空间，要改变相对单一的审美导向， 更加突出其碳汇和生物多样性功能，并与海绵城市建设有机结合，构建自然融通的城市蓝绿生态网络。
1.3 社会需求的视角
最近公布的第七次全国人口普查数据表明：中国社会呈现老龄化、少子化的变化态势，由此产生对构建全龄友好城市的更强社会需求，城市的无障碍设计以及残障人士在街道和公共场所的便捷可达性，成为衡量城市温度的重要指标。城市养老设施的短缺以及社区养老需求的上升，带来对养老设施、医疗和护理空间的快速增长需求。国家三胎政策的出台，则要求提供大量育儿、幼托等儿童看顾型服务空间，同时需要创造有利于儿童身心健康、活动交往、接触自然的空间环境。
根据国家统计局的分析测算，2020 年我国中等收入群体比例已达 4 亿多人， 正逐步形成橄榄型收入分配格局和社会结构。中等收入群体的显著扩大将推升对更优质住房、教育、康养、文体、休闲等社会服务的增长需求，再叠加“网络时代定制服务”的个体空间诉求，将催生众多个性化、小型化、多元化的新型服务与消费空间。同时中国特色社会主义现代化的重要内涵是全体人民共同富裕，这表现在城市空间不同区域的公共服务和人居环境的相对均好性，相应要求城市持续推动老旧小区改造等城市更新行动。
1.4 技术革命的视角
5G、电子商务、智能终端、大数据等信息技术的突飞猛进，加速推动了传统的生产、消费模式逐步被新经济、数字经济模式所替代。决定城市空间的关键要素， 不再仅是传统的区位理论，而转变为网络时代的“引流”和“赋能”发展。
首先， 信息化时代城际空间交流和要素流动广泛存在，城市化区域越来越呈现节点和网络的特征，城际网络之间的互动与联结成为关键 [3]。
其次，扁平化的空间关系重塑着城乡关系，互联网技术催生“电商镇村”，城乡要素流动更为便捷。
再次，智能技术推动城市空间治理水平提升，促进智慧交通、公共服务、生活休闲等城市功能的有机融合，大数据可以成为精准引导特定空间体验、促进活力提升的“策源”，新的变革也将改变大众消费的观念和习惯，推动社会新风尚的形成 [4]，体验经济助推文旅综合体迭代发展，“网红”空间和场所大行其道。未来的空间营建，甚至有可能成为感知人的喜怒哀乐、并与之互动的综合场所环境 [5]。
1.5 城市治理的视角
城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新发展阶段的城市治理要统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，转变治理手段、治理模式、治理理念，推动实现现代化和人的全面发展。
首先是工作方法的改变，在以速度为导向的快速城镇化时期，就事论事解决问题的方法和碎片化的工作方式，导致条线之间、条块之间、地上建筑和地下管网等相互不衔接 [6]，应以系统观念和方法推动空间治理的目标综合、资源整合、项目集成和一体化实施， 整合统筹各部门力量，将各领域、各层次工作拧成一股绳，推动实现整体效益最优 [7]。
其次是工作机制的重建，随着我国城市逐步进入存量优化更新阶段，要把城市看成一个有机整体，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”，构建全流程的空间治理闭环，真正实现规划、设计、建设、运营的前后有序衔接，形成一体化的综合解决方案。
再次是社会关系的重塑，要致力改变都市“陌生人社会”的现状，推动市民积极参与老旧小区改造等城市更新行动，推动人民城市人民建、人民城市为人民，通过共建共治共享家园环境，解决住区场所感和城市归属感的缺失问题，让城市发展更有人文关怀、更有情感温度。
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应对：空间的供给侧结构性改革
针对新发展阶段变化的空间需求，需要用改革的办法来推进空间供给结构调整，让供给和需求相匹配，支撑未来中国经济社会的高质量发展。
在国家层面， 要突出空间供给的战略导向和分类差别引导的规则制定；
在区域层面，要推动主体功能区的空间落实，致力推进要素流动下的城市群战略；
在城乡关系上，空间供给要更加突出新型城镇化和乡村振兴战略的双轮驱动；
在城市空间结构上，要着力推动构建兼顾发展和安全韧性的分布式城市组团；
在城市内部空间上，要致力推动空间再生产下的城市有机更新。
2.1 国家空间供给改革：战略导向的分类差别引导
国土空间规划改革的目标是在百年未有之大变局中构建新发展格局，支撑中华民族伟大复兴的战略全局。不同于城市规划设计立足于城市事务，国土空间规划需要自上而下的顶层设计，要更加重视复杂国际格局中的全球战略性，更加体现国家战略方向下的发展动态性，更加突出新发展理念下的地方竞争性。
因此要超越蓝图式的规划模式，更加强调以清晰的空间规则引导新发展格局的构建，建议对城乡发展进行战略分类，可分为：①国家战略型城市，②地方竞争型城市，③支持发展型村庄，④管理维护型村庄等类型。
国家战略型城市，是国家层面重点关注、直接配置资源且重点支持的战略节点城市，具体又可分为诸如：战略Ⅰ型-全球枢纽城市，战略Ⅱ型-“一带一路” 和“双循环”关键节点城市，战略Ⅲ型-军事要点城市等。
地方竞争型城市，是其他通过鼓励竞争实现空间要素资源优化配置的城市，要改变当前基于城市规模、等级等人为分配土地指标的逻辑，建立一套基于新发展理念的空间规则：对经济保持增长、能耗下降快、碳汇增长快的城市，配置更多的发展空间；对科技创新取得突破性进展的城市，增加科技创新空间和吸引科技人才的居住空间；对吸纳新市民多的人口净流入城市，配置更多的居住空间等。依托导向更加清晰的空间规则、更加透明的大数据分析，基于对城市空间绩效的动态监测评价配置资源， 引导地方迈向更高质量的创新、协调、绿色、开放和共享发展。
支持发展型村庄， 是乡村建设行动的重点，要优先配置公共资源，不断改善农民的生产生活条件和村庄的基本公共服务水平。
管理维护型村庄，重点是农村环境整治和乡村社会治理， 通过维护乡村基本秩序和社会稳定，给予农民市民化的历史进程以必要的时间和空间。
2.2 区域空间供给改革：要素流动下的城市群战略
推动区域空间供给的结构性改革，要点是尊重发展规律，“让该干什么的地方干什么”，要更好地突出西部生态、农业、能源等主体功能，同时顺应人口向城市群和都市圈地区集中的流动趋势，构建人地关系协同的区域发展格局，推动“胡焕庸线”东西地区差异化均衡发展。
城市群和都市圈是我国创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效益优的地区。在国家更加重视构建要素市场化配置机制的背景下，城市群和都市圈是新一轮投资和消费的重要场所，也是推动区域融通发展、进而推动国内大循环的关键载体，还是统筹发展和安全、构建相对完整产业链、融入国际竞争和循环的战略空间。
首先，需要加快建立健全人地发展挂钩制度，使建设用地和空间资源向重点城市群和都市圈地区倾斜；
其次，要致力打破行政壁垒、推动跨界合作，推动不同城市间的道路交通互联互通、基础设施共建共享、生态环境共治共保，使之成为有机融合的一体化区域，而非简单意义上的“地理相近的一群城市”；
再次，在政府间协同治理的基础上，进一步推动产业合作和市场竞争，最终形成产业链关联互补、城市功能错位协同的多中心、多层级、多节点的网络型城市群， 以更高水平的空间供给推动提升城市群地区的综合竞争力。
2.3 城乡空间供给改革：新型城镇化和乡村振兴双轮驱动
农村土地制度改革是推动乡村振兴的重要路径，在中国城镇化进程继续推进、乡村人口总量持续减少的背景下，城乡空间供给改革的关键是坚持新型城镇化和乡村振兴的双轮驱动，推动空间要素的城乡融合发展。
首先，乡村振兴不能就农村论农村，要通过城镇化减少农民、致富农民，增加农村劳动力的农业经营规模。要考虑乡村人口总量减少的现实，不能采用平均用力的方法推进乡村建设行动， 而要根据人口变化和村庄演变规律确定差别化的公共政策；
其次，不能就村庄论村庄规划建设，要考虑双轮驱动下的城乡空间重构需求，系统谋划未来城-镇- 村空间布局，同时整体谋划农房建设、产业发展、公共服务以及山水林田湖草的保护和修复；
第三，要避免采用城市规划建设的方法来推进乡村规划建设，要突出城乡空间特色和魅力的差别化互补 [8]，同时要加快构建适应乡村特点的规划建设管理体制，聚焦乡村建设行动的实施，应推行简单易行的村庄规划和设计一体化解决方案，并鼓励乡村建设工匠深度参与建设实施过程，利用乡土技艺、本地建材、适生林果蔬菜等，建设乡土自然的美丽宜居家园。
2.4 城市空间结构改革：构建分布式的城市组团结构
城市是聚集的产物，城市因聚集带来高效，但城市的过密化又会产生环境和健康问题。我国用几十年时间，走过了西方国家近两百年的城市化进程，高速度建设、高强度开发，加上人口集中、产业集聚等因素，使得城市在特定的灾害、疫情等情境中可能因问题累积而演变为“城市风险”，特别是超大、特大城市的安全和管理风险，已经上升为中央的关注。
新发展阶段的城市需要兼顾城市的效益和城市的韧性，大城市空间改革的关键是推动构建多中心的、分布式城市组团结构。
一是要推动超大、特大城市中心城区非核心功能疏解，建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，构建以轨道交通为核心的公共交通网络，逐步形成多中心、组团式、有机疏散的空间结构。
二是要推动城市的组团结构改善与建设，各组团建立相互独立又适度连通的能源、供水等生命线系统；围绕不同创新创业群体完善组团功能布局并形成创新单元；优化组团间绿网绿廊布局，构建生物廊道，布局应急避难、灾害避险等场所。
三是要健全完善城市组团生活圈的公共服务供给，构建完整社区等社会治理基本单元，通过无缝衔接的网格化管理和服务，不断提高城市治理的现代化水平。
2.5 城市内部空间改革：空间再生产下的城市有机更新
推进城市内部空间供给优化既是城市发展方式转变的必然要求，也是城市作为有机生命体动态完善的现实需要。随着城市发展进入由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的阶段，实施城市更新行动成为城市内部供给改革的当务之急。
城市有机更新要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
一是加强历史文化保护，推动历史文化街区、历史地段、历史建筑的保护性更新，以小规模、渐进式改造促进空间缝合、功能织补，提升老城地段价值，塑造文化新地标。
二是挖掘存量空间更新潜力，推动低效用地、消极空间的功能性更新，以整体的功能转换与品质运营吸引文化创意等新业态集聚，满足青年人群的新兴需求。
三是聚焦民生，推动老旧小区、街区的改善性更新，完善服务设施， 丰富服务功能，改善住区环境。
四是补齐基础设施短板，推动防洪排涝、生态治理等设施的修复性更新，以海绵城市建设、生态修复工程增强城市韧性，完善城市园林绿地生态系统。
五是塑造特色风貌，聚焦城市特色的地域性、文化性和时代性 [9]，强化自然山水、风景名胜与城市布局形态的有机融合，推动城市天际线与色彩、建筑布局与形态、沿路沿河地区景观等提升性更新，引导城市风貌更加协调、优美。
3
变革：规划设计行业的凤凰涅槃
在百年未有之大变局中，在国际环境错综复杂、国内需求变化多元的背景下， 规划设计行业不能再想重复“昨天的故事”，而应直面“分化-融合”的变革，迎接凤凰涅槃式的洗礼。
分化表现在工作内容、学科领域、研究方向等不同方面。机构改革后，大部分规划设计人员分属于自然资源和规划、住房和城乡建设两个系统，工作内容和重点呈现不同。随着土地和空间资源配置职能的改革集中，自然资源部门已成为和财政、金融类似的国家源头管控要素配置部门，国土空间规划成为调控空间资源配置的政策性工具，服务于国土空间格局优化、主体功能区划落实、生态文明建设、空间资源保值增值 [10] 等国家战略；住房和城乡建设领域的工作，则围绕十九届五中全会提出的“城市更新行动”和“乡村建设行动”等，更加强调行动导向以及改善人居环境的结果导向，更加重视设计在建设实施过程中对空间品质提升、特色风貌塑造和改善人居环境的作用。在学科领域和研究方向上，国土空间规划更加强调从规划、土地学科向地理、海洋、农林、水利、生态环境、经济等专业的拓展，设计则更加强调存量更新年代的设计融合，通过城市设计、建筑设计、景观设计与工程设计、艺术设计等的交叉融合 [11]，提供一揽子的空间品质提升综合解决方案。
行业分化的同时将推动专业的融合，促进交互协同的空间治理学科群的构建。响应国家和地方经济社会变化产生的多元需求，围绕空间的经济、生态、民生、治理、新技术运用等问题进行交叉融合，如与经济学专业协作，深度研究如何驱动城市持续增长发展；与生态学、环境工程、能源工程专业协作，深度研究碳达峰碳中和的城市和建筑解决方案；与社会学、心理学专业协作，深度研究城市更新中的场所感、家园意识的塑造；与大数据、互联网、物联网等专业协作，深度研究新科技的空间应用以及与新一代信息科技革命的融合发展。专业的融合发展，将推动发展出综合考虑和平衡各类空间使用关系的知识图谱 [12]，并进一步推动形成多专业交互协同、具有中国特色的空间治理学科群。
“明者因时而变，知者随事而制”。在新发展阶段，规划设计从业者应不忘初心， 始终坚持专业理想精神、坚持系统思维和方法、坚持人民立场和情怀、坚持与祖国共同成长。
（1）坚持专业理想精神。规划设计行业自产生起，就基于塑造更加美好人居环境的理想追求，就基于专业训练形成的空间塑造和创造能力。在与其他专业融合时，我们不能忘记自己的立足之本以及为百姓塑造更加美好空间品质的专业情怀 [13]。
（2）坚持系统思维和方法。规划设计行业的重要工作特点是以系统化思维整合空间要素，创造更加美好的空间。正如所有食材叠加在一起不自动构成美味佳肴一样，所有空间要素的叠加也不自动构成空间规划和设计，基于专业训练的规划设计从业者是通过空间要素的综合、整合与取舍形成相对理想的方案，实现空间要素“1+1>2”的整体效益和空间品质最优。
（3）坚持人民立场和情怀。虽然规划设计聚焦于空间，但空间本质上是为人民群众服务的。上海世博会使“城市，让生活更美好”广为流传，因为它契合了人们心底的需求。在国家强调以人为核心的新型城镇化背景下，规划设计从业者要更加突出以人民为中心的思想，更加突出为塑造高品质的人居环境服务，不断满足人民群众对更美好生活的向往。
（4）坚持与祖国共同成长。作为城市规划设计从业者，我们有幸赶上了中国快速发展进步的大好时光。在改革开放后的快速城镇化四十年间，城市规划设计相对成功地解决了城镇化的谋篇布局命题。进入新型城镇化“下半场”，在国家迈入高质量发展阶段，规划设计的工作重点转向解决“好不好”的命题，要以空间治理水平的提升助推国家治理体系和治理能力现代化，为中华民族的伟大复兴贡献力量。能够坚守这些，相信到 2035 年中国基本实现现代化时，我们回望这一历程，内心深处仍会有浓浓的职业自豪，因为在中国新型城镇化的下半场，规划设计从业者致力推动了美好空间和理想社会的共同营建，并为世界城市化推进提供中国智慧、中国方案贡献了专业的力量。
参考文献（向下滑动查看）
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